행정소송에서 처분사유의 추가·변경은 처분 당시 처분서에 기재된 사유와 새로 주장되는 사유 사이의 기본적 사실관계가 동일한지에 따라 허용 여부가 달라진다. 행정청이 소송 과정에서 처분 당시와 다른 이유를 내세우더라도 그것이 무제한으로 허용되는 것은 아니며, 상대방의 방어권이 실질적으로 침해되는지가 핵심 판단 기준이 된다. 처분서 기재 사유와 소송 답변서의 주장이 달라졌다면, 먼저 그 사유가 보충인지 별개의 근거인지를 구분해야 대응 방향이 정해진다.
처분사유 추가·변경의 의미
처분사유의 추가·변경이란 행정청이 처분 당시 처분서에 적은 사유와 다르거나 추가적인 사유를 소송 과정에서 주장하는 것을 말한다. 행정소송에서 법원은 원칙적으로 처분 당시 처분서에 기재된 사유를 기준으로 위법성을 심사한다. 그러나 소송 진행 중 행정청이 답변서나 준비서면에서 처분서에 없던 사유를 새로 제시하는 경우가 적지 않다.
이때 중요한 것은 새로 제시된 사유가 처분 당시 존재하던 사실에 기초한 것인지, 처분 이후 새로 발생한 사실에 기초한 것인지의 구별이다. 처분 당시 존재하던 사실이라면 추가·변경의 허용 범위 안에서 다투어지고, 처분 이후 발생한 사실이라면 해당 처분의 위법성 판단과 무관한 사정으로 분류된다.
기본적 사실관계의 동일성 기준
대법원은 처분사유의 추가·변경이 허용되는지 여부를 기본적 사실관계의 동일성을 기준으로 판단한다. 처분 당시의 사유와 소송에서 새로 주장하는 사유가 기본적 사실관계에서 동일하다면, 이는 기존 사유의 보충이나 구체화에 해당하여 허용될 수 있다. 반면 기본적 사실관계가 전혀 다르다면, 이는 실질적으로 새로운 처분 근거를 소송에서 처음 제시하는 것에 해당한다.
기본적 사실관계의 동일성은 처분의 대상, 위반행위의 유형, 적용 법조문의 구조적 연결성 등을 종합하여 판단된다. 같은 사업장에서 같은 시기에 발생한 위반행위라도, 적용 법조문이 전혀 다르고 위반의 성격이 달라지면 기본적 사실관계가 동일하다고 보기 어려울 수 있다.
허용되지 않을 가능성이 있는 경우
처분사유의 추가·변경이 허용되지 않을 수 있는 대표적인 경우는 다음과 같다. 첫째, 처분서에 기재된 사유와 전혀 다른 법조문에 기초한 새로운 위반행위를 소송에서 처음 주장하는 경우이다. 둘째, 새로운 사유가 상대방이 전혀 예측하지 못한 것이어서 방어 준비가 불가능한 경우이다. 셋째, 새로운 사유를 인정하면 사실상 처분의 동일성 자체가 달라지는 경우이다.
이런 경우에는 상대방이 방어권 침해를 주장할 수 있고, 법원이 새로운 사유의 허용 여부를 선결적으로 판단하게 된다. 법원이 추가·변경을 허용하지 않으면, 행정청은 처분서에 기재된 사유만으로 처분의 적법성을 입증해야 한다.
상대방의 대응 방향
행정청이 소송에서 새로운 사유를 내세울 때, 상대방은 두 단계로 대응할 수 있다. 첫째, 새로운 사유가 기본적 사실관계에서 처분 당시 사유와 동일한지를 다투는 것이다. 동일하지 않다면 추가·변경 자체가 허용되어서는 안 된다는 주장을 먼저 해야 한다. 둘째, 설사 추가·변경이 허용된다고 하더라도 새로운 사유 자체의 사실관계와 법률 적용이 위법하다는 본안 주장을 병행하는 것이다.
대응 자료로는 처분서 원본, 사전통지서, 의견제출 기록, 소송 답변서, 행정청의 준비서면을 대조하여 사유 변경의 시점과 범위를 정리해야 한다. 처분 당시 처분서에 기재되지 않았던 사유가 소송에서 처음 등장하였다는 점을 시간순으로 정리하면, 방어권 침해 주장의 기초가 된다.
처분사유 대응에서 놓치기 쉬운 부분
새로 나온 처분사유를 곧바로 본안 반박에만 집중하면, 먼저 다투어야 할 절차·범위 쟁점을 놓칠 수 있다. 행정청이 처분서에 없던 사유를 소송에서 추가했다면, 그 사유의 허용 여부 자체를 선결적으로 쟁점화하는 것이 효율적인 방어 전략이 된다. 허용 여부가 정리된 뒤에 본안 반박의 범위와 순서가 결정된다.
제소기간은 처분서에 어떤 사유가 적혔는지가 아니라 처분을 안 날과 처분이 있은 날을 기준으로 따진다. 소송 중 처분사유가 추가되더라도 그 사정만으로 제소기간이 새로 시작되지는 않는다. 다만 처분서를 받고 나서 기간을 넘기면 기존 사유에 대한 다툼 자체가 어려워지므로, 처분서 수령 후 법정 기간 내에 소송을 제기하고 소송 과정에서 추가 사유를 다루는 순서가 맞다.
자주 묻는 질문
행정청은 소송에서 처분 이유를 자유롭게 바꿀 수 있는가
자유롭게 바꿀 수 있는 것은 아니다. 처분사유의 추가·변경은 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위에서만 허용된다. 기본적 사실관계가 다른 새로운 사유를 소송에서 처음 주장하는 것은 제한될 수 있다.
기본적 사실관계의 동일성은 어떤 기준으로 판단하는가
처분의 대상, 위반행위의 유형, 적용 법조문의 구조적 연결성을 종합하여 판단한다. 같은 사업장, 같은 시기의 행위라도 위반 유형과 법적 근거가 완전히 다르면 동일성이 부정될 수 있다.
새로운 사유가 나왔을 때 가장 먼저 해야 할 것은 무엇인가
새로운 사유가 처분서 기재 사유와 기본적 사실관계에서 동일한지를 먼저 따져야 한다. 동일하지 않다면 추가·변경 자체의 허용 여부를 선결적으로 다투고, 동일하다면 본안 반박을 준비하는 순서로 대응한다.
처분서에 없던 사유가 추가되면 제소기간에 영향이 있는가
소송 중 추가된 사유 때문에 제소기간이 새로 기산되지는 않는다. 제소기간은 처분을 안 날과 처분이 있은 날을 기준으로 판단되므로, 처분서 수령 후 법정 기간 내에 소송을 제기하는 것이 선행되어야 한다.
작성: 조국환 변호사팀 | AUCTORITAS LAB
